Sänkt arbetsgivaravgift för unga: en ineffektiv lösning på ett viktigt problem

Marknader är rätt fiffiga grejer. Med tiden justeras priser och produktionsvolymer så att det produceras ungefär så mycket som kunderna vill köpa till det rådande marknadspriset. Det är rätt sällan någon måste köa i timtal eller sitta med ett enormt lager osålda prylar, vilket skedde rätt ofta i Sovjet. Den fria prissättningens reglerande funktion är en av många anledningar till att marknadsbaserade samhällen är betydligt trevligare platser än centralplanerade. Marknader struntar dock helt i fördelningspolitik, vilket ofta leder till att olika grupper i samhället önskar justera marknadsutfallet på olika vis. Ett av de mest välkända exemplen är EU:s gemensamma jordbrukspolitik, som slukar hälften av unionens budget på 50 miljarder euro varje år (och ibland tvingar skattebetalarna att köpa trettio tusen ton smör). I Sverige har vi i allmänhet nått insikten om att priskontroller inte fungerar särskilt väl, även om vissa marknader fortfarande är prisreglerade.

Eftersom de flesta av oss tycker synd om dem i samhället vi betraktar som fattiga är det ganska vanligt att vi bestämmer att människor inte ska få jobba för en lön under en viss nivå. Minimilöner är vanliga internationellt, men saknas i Sverige. Istället sätts ingångslöner via kollektivavtalsförhandlingar, men effekten liknar den hos en lagstadgad minimilön även om det också finns viktiga skillnader. Den svenska modellen ger olika minimilöner för olika yrken istället för en gemensam minimilön för alla som jobbar. Vidare höjs inte minimilönen av politiker, vilket annars är en vanlig metod för amerikanska politiker att vinna röster, utan genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter.

Mer liberala ekonomer har alltid varit kritiska mot minimilöner. Milton Friedman anmärkte en gång att det i princip var diskriminering mot dem som hade minst att erbjuda på arbetsmarknaden, genom att göra det olagligt att anställa dem eftersom deras produktivitet aldrig skulle motsvara den lönen arbetsgivaren tvingades betala. Minimilöner är därför ett ineffektivt sätt att hjälpa de mest utsatta, eftersom det helt enkelt gör dem oanställningsbara och tvingar dem att leva på  offentliga bidragssystem. Den här problembeskrivningen har vissa vänsterorienterade politiska grupperingar aldrig accepterat, av uppenbara orsaker. Att politiken man förespråkar skulle skada de allra svagaste i samhället fungerar inte ihop med ett varumärke som ska bygga på medkänsla och solidaritet. Det är bättre att i så fall rama in debatten i normativa fördelningspolitiska termer (rika mot fattiga). Samtidigt kan man ibland känna av en viss ovilja hos liberaler att diskutera de bredare samhälleliga konsekvenserna av kraftigt sänkta löner för vissa yrkesgrupper (Fredrik Segerfeldt är givetvis ett undantag. Här diskuterar han hur mycket pengar man behöver för att leva på enbart ris).

Även om den mikroekonomiska analysen av minimilöners effekter tycks vara rätt självklar, är det viktigt att känna till att frågan inte är okontroversiell bland forskare. Debatten har pågått länge bland amerikanska ekonomer, och många menar att högre minimilöner skulle höja inkomsterna hos de lägst avlönade utan att deras sysselsättning påverkas negativt. Ståndpunkten tycks dessutom ha en del stöd i den empiriska forskningen. Eftersom empirisk forskning generellt är ganska bräcklig inom nationalekonomin avgör den sällan tvister, varför det även finns ekonomer som är av motsatt uppfattning. Ur ett svenskt perspektiv är det dock inte uppenbart att studier baserade på amerikansk statistik  är relevant, eftersom det finns viktiga skillnader mellan ländernas arbetsmarknader. En av de viktigaste är att amerikanska minimilöner är betydligt lägre än svenska, vilket delvis kan förklara varför effekterna av höjningar i USA tycks vara små. Att göra en bedömning av forskningsläget och dess relevans för Sverige ligger utanför både det här blogginläggets syfte och författarens kompetens, men den som önskar kan börja med att läsa Per Skedinger, som författat ett antal arbetsmarknadsstudier baserade på svensk statistik.

Även om många vägrat ta till sig problembeskrivningen är Alliansregeringen inte en av dem. I början av sin mandatperiod önskade man försöka göra någonting åt den relativt höga ungdomsarbetslösheten i Sverige. Eftersom Sverige har höga minimilöner drog alliansregeringen slutsatsen att det var värt att försöka göra det billigare att anställa ungdomar. På grund av att minimilönerna sätts i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter var det dock omöjligt att helt enkelt ändra lagstiftningen. Istället behövde man hitta andra metoder. Eftersom ungefär en fjärdedel av arbetskraftskostnaden utgörs av skatter som betalas av arbetsgivaren bestämde man sig för att testa med att ge rabatt på den för ungdomar. Den första juli 2007 sänktes arbetsgivaravgifterna för arbetstagare mellan 19 och 25 år med en tredjedel. En halvering av avgifterna genomfördes under 2009. Om problemet nu var att det var för dyrt att anställa en ungdom relativt vad ungdomen kunde förväntas prestera på jobbet, borde detta rimligen ha lett till högre sysselsättning bland ungdomar.

En ny utvärdering av arbetsgivaravgiftens effekter på sysselsättningen bland ungdomar tyder dock på att effekterna av subventionerna har varit mycket små (stort tack till min kollega som uppmärksammade mig på studien):

Rapportförfattarna finner att det ökat de ungas sysselsättning med omkring två procent på kort sikt. Det innebär att 6 000–10 000 jobb tillkommit. Den andra sänkningen av arbetsgivaravgifterna år 2009 tycks dock inte haft någon ytterligare effekt på sysselsättningen.

Utöver att sysselsättningseffekten varit förhållandevis liten, innebär subventionen uteblivna intäkter för statskassan:

De sänkta avgifterna leder till uteblivna intäkter för staten. År 2008 uppgick summan av de uteblivna arbetsgivaravgifterna till omkring 10 miljarder kronor. Intäktsbortfallet per skapat jobb uppgår därmed till mellan 1,0 och 1,6 miljoner kronor.

En möjlig slutsats av detta är givetvis att problembeskrivningen i sig är felaktig: det är inte kostnaden i sig som är problemet. Forskarna drar dock slutsatsen att reformens begränsade effekt snarare bekräftar problemets magnitud:

En tredje möjlig förklaring är att lönekostnaden för unga är för hög i förhållande till deras (förväntade) produktivitet – även efter avgiftssänkningen. Med andra ord är den aktuella kostnadssänkningen för liten för att kompensera för den risk det innebär att anställa outbildad och oerfaren arbetskraft. Att sysselsättningseffekterna är betydligt högre för individer med kvalificerad arbetsmarknadsutbildning ger ett visst stöd för denna tolkning. För att kunna dra säkra slutsatser krävs dock mer forskning på detta område. 

En rimlig slutsats tycks därför vara att det föreligger ett problem med höga ingångslöner på svenska arbetsmarknaden, samtidigt som subventioner till en så pass bred grupp som ungdomar framstår som en ineffektiv och kostsam åtgärd. Anledningen till att reformen blir dyr och ineffektiv kan möjligen vara att det är förhållandevis få ungdomar som blir lönsamma att anställa tack vare sänkningen, i förhållande till det betydligt större antalet ungdomar som annars hade fått arbete ändå. Nu subventioneras allt ifrån nyutexade ingenjörer till dem som annars varit arbetslösa.

Många av dem som annars hade haft mycket svårt att få jobb påverkades inte heller av förändringen:

För individer som är födda utomlands och i allmänhet har en relativt svag anknytning till arbetsmarknaden hittar författarna inga positiva effekter på sysselsättningen. För den relativt begränsade grupp som gått en kvalificerad yrkesutbildning (KY) och i högre grad är sysselsatta tycks däremot effekterna på sysselsättning vara större.

Faktumet att sysselsättningseffekten har varit större bland de högre utbildade ungdomarna indikerar att vissa grupper helt enkelt fortfarande inte kan konkurrera med övrig arbetskraft i det rådande löneläget. Reformen skapar dessutom snedvridningseffekter genom att yngre anställda sannolikt tränger undan äldre på arbetsmarknaden, varför man även bör räkna in att färre äldre personer sannolikt har anställts när man utvärderar reformen, vilket författarna också uppmärksammar.

Det är viktigt att komma ihåg att en hel del tyder på att Sverige har ett verkligt problem med höga arbetskraftskostnader i vissa sektorer. Hittils has man försökt lösa detta genom olika typer av särlösningar i skattesystemet, men en del tyder på att vissa av dessa inte effektiva och ibland även svåra att utvärdera. Det är dock långt ifrån samma sak som att problemet de syftat till att lösa inte är verkligt.